Forbes: палата для своих

Новый порядок формирования Совета Федерации лишает его всякого смысла. А ведь реанимация СФ — важнейшая часть политической реформы.

Г-н Путин анонсировал вчера законопроект о принципах формирования Совета Федерации. Как и большинство законопроектов в рамках так называемой «политической реформы», по сути, это еще одна попытка выдать за демократизацию законодательное закрепление антидемократических и часто анти-конституционных порядков сложившегося авторитарно-олигархического режима. Очередным опытом «элитного междусобойчика» удачно назвал предложенную схему политолог Александр Кынев, заказавший строительство бани из бруса под ключ. Не обошлось и без прямого передергивания.

Путинская схема выглядит так: законодательное собрание выбирает члена Совета Федерации от региона из числа своих членов, а представитель от исполнительной власти определяется следующим образом: кандидат в губернаторы называет трех кандидатов в члены СФ и идет с ними на выборы, а затем – в случае победы – делегируетв СФ одного из нихпо своему усмотрению.

Отвечая на вопрос, зачем нужны три кандидата, г-н Путин запинался и путался, сказав, наконец, что если кандидат не сможет работать в СФ, то ему будет «полноценная замена». Ответ не случайно звучит столь нелепо. Дело в том, что в первоначальном проекте закона, который был предложен Советом Федерации еще в начале апреля и прошел множество всяких обсуждений, смысл тройки был в другом: предполагалось рейтинговое голосование населения по трем кандидатурам и обязанность губернатора делегировать в СФ того, кто набрал большее число голосов.

Но даже такое ограниченное участие граждан в выборах членов сената претит г-ну Путину. В его варианте никакого рейтингового голосования нет и имена трех кандидатов даже не внесены в бюллетени,  а являются просто частью обязательной информации о кандидате в губернаторы. Если бы кандидат в губернаторы указывал своего единственного кандидата в СФ и вносил бы его в бюллетень (как указывают в бюллетенях имя вице-президента), схема имела бы какой-то смысл: голосуя за того или иного кандидата в губернаторы, гражданин понимал бы одновременно, кто будет представлять регион в СФ. Схема же с тремя необязательными кандидатамивыглядит какой-то экзотической бессмыслицей и призвана создать иллюзию участия граждан в этой процедуре, не допустив при этом ни малейшего реального влияния на принимаемое решение.

Еще одно путинское нововведение и еще один юридический нонсенс – норма, согласно которой ни губернатор, ни законодательное собрание не могут отзывать своего представителя в Совете Федерации.Поскольку в данной схеме члены СФ все же делегируются соответствующими органами региональной власти, то лишать эти органы права отзыва своих представителей–абсурдно. Члены Совета Федерации – это не судьи, для которых важна независимость в исполнении миссии охраны закона. Сенаторы голосуют по политическим вопросам и должны, являясь частью представительной власти, отражать интересы тех, кого они представляют.Обеспечивать их независимость от тех, чьи интересы они должны представлять, – совершенный юридический абсурд. Впрочем, подтекст нормы о безотзывности беззастенчиво прозрачен: она открывает широкие возможности по «перекупке» членов Совета Федерации со стороны федеральной бюрократии и групп специальных интересов. Действительно: что может лучше обеспечить единство федерации, чем коррупция?

Как и законопроект о (так называемых) «выборах губернаторов», законопроект о членах Совета Федерации является отражением своеобразного анти-демократического внутри-элитного компромисса: оба законопроекта расширяют возможности торга между региональными элитами и федеральным центром и, в то же время, призваны максимально оградить этот торг от потенциального влияния на него граждан – собственно избирателей региона.

Между тем для проведения не фиктивной, а реальной политической реформы в России (которая, скорее всего, весьма скоро потребуется), необходимо не только повысить статус верхней палаты, но и обеспечить прямое влияние граждан и политических сил (партий и блоков) на ее решения. Это обусловлено тем, что в ведении Совета Федерации находятся такие вопросы как назначение на должности судей Конституционного, Верховного и Арбитражного судов, а также назначение и освобождение Генерального прокурора.

Реальная политическая реформа в России должна состоять из трех частей: реформа выборного законодательства, реформа федеративных отношений и реформа судебной и правоохранительной системы. Как мы могли убедиться на собственном опыте, достаточно бессмысленно партиям так уж бороться за влияние в парламенте, если судебная и правоохранительная система остаются вне политического контроля общества, приватизированы бюрократическими и олигархическими кланами. При слабом правопорядке демократия превращается в бардак и дискредитирует сама себя. Даже проведя через партии своих представителей в Думу, граждане не получат в результате главного – справедливости, укорененной в верховенстве права.

Именно этим определяется важность обычно недооцененной проблемы порядка формирования Совета Федерации. Не сделав сенат зависимым от общества, подконтрольным обществу, мы никогда не проведем нормальной судебной реформы. И наоборот: сохранение той или иной формы «элитного междусобойчика» при формировании палаты - одна из основных гарантий сохранения правового произвола и созданной на его основе олигархо-бюрократии.

Между тем 2 часть статьи 95 Конституции, действительно, сформулирована так, что прямые выборы членов Совета Федерации невозможны («В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти»).Можно, однако, предложить несколько решений этой проблемы.

Наиболее консервативный вариант – тот, который уже был описан. Представителя от законодательной власти избирает местный парламент из числа своих членов. Представитель исполнительной власти вносится в бюллетень для голосования по кандидатуре губернатора, в случае избрания кандидата губернатором, кандидат в члены Совета Федерации становится членом регионального правительства, представляющим правительство в Совете Федерации (это отчасти напоминает немецкую систему).

Более демократичный вариант. Законодательное собрание путем рейтингового голосования определяет кандидатов в члены Совета Федерации (не менее двух), а население голосует по этим кандидатурам. Аналогичным образом действующий губернатор выносит на голосование не менее двух кандидатур в сенаторы, при этом избранным в Совет Федерации считается кандидат, набравший 50% плюс один голос от принявших участия в выборах при обязательном наличии графы «против всех». В этом случае будет действовать принцип двух ключей – в избрании  сенаторов принимают участие и местные органы власти, и население.

Наконец, существует и вариант изменения конституции. В Соединенных Штатах 17 поправка, устанавливающая правило обязательного избрания сенаторов, была принята в 1913 г. после длительной дискуссии. В России такая поправка могла бы быть принята на референдуме; в отличие от многих поправок, которые сейчас обсуждаются, эта, скорее всего, окажется вполне консенсусной в случае ее вынесения на референдум.

При этом – вопреки путинскому проекту – представляется вполне разумным по образцу некоторых других стран (в том числе США) сохранить возрастной ценз для сенаторов (не младше 30 лет). Неожиданный демократизм г-на Путина, предложившего снять такой ценз, можно объяснить лишь намерением кооптировать в Совет Федерации различных высокопоставленных «детей». Возможно, следует ввести и дополнительные ограничения: например, сенатором может стать кандидат, избиравшийся ранее в какие-либо представительные органы (федеральные, муниципальные или региональные) и отработавший в них не менее 4 лет. По смыслу, сенат должен быть более консервативным органом, чем нижняя палата.

Так или иначе, нам следует четко осознать, что реформа Совета Федерации вовсе не периферийный, а самый что ни наесть ключевой элемент политической реформы. Только через Совет Федерации общество способно оказать реальное влияние на тех, кто обязан защищать закон, а на деле защищает власть от закона. Только в этом случае – в случае наличия реальных рычагов влияния на персональный состав высших судов и прокуратуры – разговоры о судебной и правоохранительной реформе могут стать реальностью, а не пустым словоблудием, каковым они преимущественно являются на протяжении последних 15 лет.